[거버넌스]NGO가 관료주의에 직면할 때

댓글  


국제개발협력 · 교육 · 거버넌스
NGO가 관료주의에
직면할 때

2019-1


MARILYN HARRIS



Summary. 개발도상국의 교육개혁 프로그램은 NGO와 정부의 협력으로 시작했으나, 부정부패와 정치적 압력으로 인해 실패했다. 최근 정치적 환경 변화로 프로그램이 재개되고 있는 상황이다. 



NGO는 개발도상국의 핵심주체로, 기본적인 서비스를 정부와 협력하여 제공하는 경우가 많다. 이러한 파트너십은 일반적으로 단순히 정부 자원을 확대하는 데 그치지 않고, 구호 요원이 떠난 후에도 개혁이 지속될 수 있도록 하는 것을 목표로 한다. 그러나 이러한 협력 노력은 처음에는 성공적이지만 결국에는 반짝하다가 사라지는 경우가 너무 많다. 그렇다면 그 이유는 무엇일까?


필란트로피와 시민사회를 위한 스탠퍼드 센터the Stanford Center on Philanthropy and Civil Society의 에밀리 클라우 연구원에 따르면, 이에 대한 답은 정치경제적 요인을 규명함으로써 찾을 수 있다. 그녀는 인도 펀자브 지역에서 교육개혁 이니셔티브를 연구했다. 이 이니셔티브는 문해교육 프로그램을 제공하는 NGO와 주정부 간의 협력관계에 기반하여 진행되었다. 그녀는 이 지역의 제도적·정치적 환경의 맥락 속에서 인터뷰, 데이터 및 현장실사 등을 통해 얻은 자료를 활용하여 NGO의 효과성을 분석했다.


이 프로그램은 2008년 펀자브 주의 1만 3500개의 초등학교에서 시작되었다. 교사들의 잦은 결근과 낮은 기초 역량은 이 지역의 고질적인 문제였다. 비록 펀자브 지역의 소득은 인도 내에서는 평균을 웃돌았지만 학교 시스템은 인력부족, 교육훈련 부족, 오래된 교재 등으로 인해 어려움을 겪었다. 그러나 클라우에 따르면 더욱 심각한 문제는 교사들과 교장들 사이에서 나타나는 직무태만, 결근, 부패였다. 전문성이 높은 교육자들은 소수에 불과하였고, 경력향상은 성과로 이어지지 않았으며, 전근이 빈번하였다. 클라우는 “최종 단계에 대한 주정부의 책무성 및 관리 메커니즘이 제 역할을 하지 못하고 있습니다”라고 기술했다.


1년 전 NGO와의 협력사업이 승인되었던 것은 펀자브주 교육담당 부서의 수장인 크리슈난 쿠마르 덕분이었다. 열정적인 개혁 성향의 공무원 쿠마르는 이미 책무성 시스템을 구축하고 있었으며, 학생들의 문해력을 향상시키고 교육기관을 변화시키는 데 NGO를 동원했다. 이 파트너십 프로그램은 전통적인 자원개입 형태로 설계된 것으로, 정부 소속 교사들이 NGO에 의해 개발된 새로운 방법론과 독해교재를 사용할 수 있도록 훈련시켰다. 해당 NGO는 다양한 수준의 코디네이터 약 1000명 그리고 자원봉사자 약 1만 명을 직원으로 고용하여 학교들에 배정했다.


초기에는 충분한 개선이 이루어지지 않았고, 결과는 실망스러웠다. NGO직원들은 최대한 학교에 융합하려 했지만, 그들은 계속 외부자로 취급받았으며 충분한 권한이 주어지지 않았다. 몇몇 프로페셔널한 교사들은 NGO에서 고안한 방법론을 구현하고 긍정적 성과를 보고하기도 했다. 하지만 책임감 부족으로 인한 직무태만이 전반적으로 만연했고, 이는 더 큰 성공을 막는 심각한 장애물이 되었다. 이에 따라 쿠마르는 현지 후원 네트워크에서 멀리 떨어진 곳에 새로운 정부 감독 조직을 구성하여 그에게 직접 보고하도록 했고, 예고없는 방문을 통해 교사 모니터링 및 감사의 업무를 담당했다. 쿠마르는 또한 수시로 NGO 및 정부 프로그램 직원들과 만났다.


새롭게 도입된 투명한 책무성 체계 덕분에 관료주의적 행동은 감소하였고, 2009년부터 2011년 사이에 프로그램은 일부 담당자들이 ‘황금기’라고 부를 정도로 우수한 성과를 달성했다. 인도 내 나머지 지역에서 전체적으로 나타난 학력수준 저하 패턴과 비교해 볼 때 펀자브 3학년 학생들의 평균 독해 수준은 16.4% 향상되었다.


조지워싱턴대학교에서 공공행정 및 국제학을 담당하는 제니퍼 브린커호프 교수는 “이 사례는 공공 관료 조직의 지대추구rent-seeking 경향 속에서도 타인을 위해 노력하는 공무원들이 있다는 것을 보여줍니다"라고 말한다. 그리고 “적어도 소수의 교사들은 늘 열정적으로 일했고, 크리슈난 쿠마르는 분명히 헌신적인 공무원이자 사내기업가intrapreneur였습니다”라고 덧붙였다.


그러나 황금기는 오래가지 못했다. 주(州) 선거가 다가옴에 따라 반개혁적 정치세력이 파트너십 프로그램에 반대했고, 쿠마르와 그의 리더십팀 멤버들을 다른 곳으로 전근시키기 위해 영향력을 행사했다. 브린커호프 교수는 “정부가 포함된 섹터 간 파트너십은 결코 힘의 공백 상태에서 발생하지 않습니다”라고 말한다. “쿠마르와 같은 변화주도자들에게는 제도적 차원의 지원 노력이 필요합니다. 이는 비슷한 생각을 가진 개혁적 세력을 연계하는 것은 물론이고, 도전적인 정치경제 환경에서 최소한 소극적 방임 즉, ‘선의의 무시benign neglect’를 요구하는 것입니다”라고 덧붙였다.


원칙대로 사업을 집행하고자 하는 행정력이 부재하자, 협력프로그램은 쇠퇴하기 시작했다. 모니터링은 효과적으로 작동하지 않았고 부패가 다시 시작되었다. 교사들의 동기와 성과는─스스로 동기를 부여한 소수 전문가들을 제외하고는─모두 감소하였다. 학습성과 또한 떨어지기 시작했다. 2013년 프로그램이 해체된 후 전문성을 가지고 운영되는 몇몇 학교는 프로그램의 방법론과 도구를 계속 사용하기도 했지만, 나머지 다른 학교에서는 거의 프로그램의 자취가 남아 있지 않았다.


그러나 클라우에 따르면 최근 정치적 동향이 바뀌기 시작했다. 쿠마르가 견고한 지지와 함께 교육부장관으로 펀자브에 복귀했고, 해당 프로그램을 복원하고 있다. 이에 따라 클라우는 자신의 연구를 연장할 계획이다. 그녀는 “이런 변화들을 고려할때 제 다음 연구는 좀 더 낙관적일 것으로 예상됩니다”라고 말했다.




참고 

1 .     에밀리 클라우(Emily Clough), 개혁 없는 자원제공의 부 적절성: NGO와의 협력적 제공 사례(The Inadequacy of Resources Without Reform: The Case of Partnered Provision NGOs)」, 워킹페이퍼, 2018. 




> 원문 기사 보기


MARILYN HARRIS

마릴린 해리스(Marilyn Harris)는 작가이자 편집자로 활동 중이다. 온라인, 인쇄, 영상 매체 소비자들을 위해 복잡하고 기술적인 자료를 쉽게 풀어내는 일을 전문적으로 하고 있다.